专访 | 最高法院贺小荣庭长详解中国破产审判未来路

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2018年政府工作报告再提“淘汰落后产能”,要求加大“僵尸企业”破产清算和重整力度。作为完善市场主体救治和退出体制的抓手,破产审判备受关注。3月6日上午,最高法院公布《全国法院破产审判工作会议纪要》(下称《纪要》)。这份《纪要》凝聚了2017年12月全国法院破产审判工作会议达成的共识,财新记者曾受邀旁听那次会议,彼时,各级法院破产法官们齐聚深圳,或建言献智,或大吐苦水,一同把脉制约中国破产制度的瓶颈问题。

《纪要》全文共50条,涉及破产管理人制度、破产重整、破产清算、关联企业破产、执行转破产等业界期盼解决的问题,具有风向标意义。就此,财新记者专访最高法院审判委员会委员、民二庭庭长贺小荣,详解中国破产审判未来路。

破产审判仍有瓶颈?


财新记者:今年全国人大听取的最高法院工作报告披露,过去五年审结破产案件1.2万件。算下来破产案件年均结案量仅2400件。另据了解,2017年破产申请数量也未过万件。与动辄几百万的企业注吊销数目相比,破产案件明显偏少。你如何评价该现象?

贺小荣:与人一样,企业也有从生到死的过程。不少企业通过工商登记注册成立后,无法适应市场发展,产品或产业与国内外经济形势不相适应,遂出现经营困难,无法清偿到期债务且资不抵债时,就面临破产。

我国每年申请注销、被吊销的企业很多,但真正到法院申请破产的企业相对较少,说明大量“僵尸企业”无法有效退出市场。这带来的最大问题是生产资料闲置,企业间债权债务关系长期处于僵持状态,社会资源的流转和增值被中断。“僵尸企业”存续又需要通过银行和财政不断输血,造成银行不良贷款不断叠加,地方政府债务负担加重,极易导致系统性金融风险。因此,下决心处置“僵尸企业”,是进一步深化供给侧结构性改革的关键之举,也是法院破产审判承担的重要职能。

我国破产制度及工作机制有很大的完善空间。近年来,最高法院一方面从内部解决破产启动难问题,另一方面努力补齐企业破产的制度机制短板,降低企业破产的制度性成本。

针对破产案件启动难问题,最高法院做的工作主要有:规范破产立案程序,规定自2016年8月1日起对当事人提出的破产申请,立案部门应一律接收并出具书面凭证;推动执行案件移送破产审查;强化上级法院审判监督功能。这些措施取得了一定效果,2017年全国法院新收企业破产申请审查、破产案件9542件,同比上升68.4%,审结6257件,同比上升73.7%。

完善体制机制的措施包括:推动地方法院与政府建立协调机制;完善破产管理人制度;落实破产重整企业的识别机制;推动建立破产费用保障制度等。我们还要求提升破产审判专业化水平,努力补齐企业破产的制度性短板,降低企业破产的制度性成本。截至2017年底,全国法院的清算与破产审判庭从2015年初的5家增至97家。

不可否认,当前破产审判仍存在瓶颈。我们在2017年12月底召开了全国法院破产审判工作会议,形成《全国法院破产审判工作会议纪要》,共50条,为解决破产审判重大性、普遍性、瓶颈性问题指明方向。

从比较法的视野看,破产制度拯救的是诚实但不幸、不慎之人,帮助这类人免除债务,类似一道“免死金牌”。但从文化观念上讲,“破产”这个词还没有被社会和市场完全接受,特别是不少民营企业家不愿意申请破产也不接受破产。而且在实践中,有企业利用破产制度来逃废债,将经营风险转嫁给债权人,社会大众有误解和担忧,这些也是破产案件数量偏少的原因。院联动”还有完善空间?


财新记者:最高法院2018年工作报告首次点名破产个案,称“重庆钢铁、东北特钢等破产重整案取得良好效果”。这两家老牌地方钢铁企业破产重整的典型性体现在哪里?

贺小荣:重庆钢铁系重庆钢铁(集团)有限责任公司发起设立的上市公司,在香港联交所和上海证交所挂牌,涉及职工、股东、债权人众多。自2010年以来,该公司一直处于经营困难状态,2011至2016年公司实际亏损238亿元。因连续两年亏损,且2016年净资产为负,该公司股票于2017年4月5日被上交所实施退市风险警示。2017年7月3日,重庆一中院受理该公司破产重整案后,经四个多月的审理,于11月20日裁定批准破产重整计划,终止重整程序,12月29日裁定确认破产重整计划执行完毕。目前,重庆钢铁各项生产指标日趋向好。重庆钢铁重整案是以市场化、法治化方式化解企业债务危机的典型案例。这起案件是目前全国涉及资产及债务规模最大的国有控股上市公司重整、首例股票同时在上交所和联交所挂牌交易的“A+H”股上市公司重整、首家钢铁行业上市公司重整,应当说是特别重大且无先例。

东北特钢是国有大型特殊钢企业,共有职工7000余人,自2016年3月起陷入严重债务危机。2016年10月,根据债权人申请,辽宁大连中院裁定对东北特钢破产重整。2017年6月,经核定,东北特钢整体负债规模达到700多亿元。审理过程中,大连中院采取实事求是调整投资人权益、对有物权担保的债权及建设工程价款债权实施留债处理、以“现金+债转股”的方式让债权人分享企业未来收益等形式,指导形成重整计划草案,该草案在东北特钢投资人组和各债权组高票表决通过。2017年8月11日,大连中院裁定批准重整计划。2017年10月以来,东北特钢经营效益发生根本性改变,目前继续保持盈利向好态势。

在破产重整中坚持市场化导向,是法院发挥审判职能,促进通过市场化法治化手段化解过剩产能的具体体现。我们此次出台的《纪要》中也明确了重整的对象应为具有挽救价值和可能性的困境企业。加强对于困境企业的识别,坚持市场化导向,用市场标准判断企业是否有重整价值、重整计划是否有可行性,确保重整程序的适用建立在企业具有挽救价值的基础上,这在当前去产能过程中十分重要,可以防止不具有挽救价值和可能的僵尸企业借重整拖延被清理,影响供给侧结构性改革的推进。

财新记者:根据财新先前报道,重庆钢铁顺利完成重组,离不开重庆市政府真金白银的大力支持。虽然法律对政府在破产程序中的角色无明确规定,但政府在破产制度运行中无所不在且至关重要,而各地政府积极性、专业性又有差异。“府院联动”制度究竟该如何设计?今后是否会设立破产事务局,专门从政府角度处理破产相关事宜,同时也减轻法官负担?

贺小荣:我国早期的《企业破产法》主要解决国企问题,在目前清理“僵尸企业”的背景下,进入破产程序的也有相当一部分是国有企业。这些企业破产涉及职工安置、维护稳定、企业征信恢复等问题,法院自身难以独立解决,需要和政府一同推动。

关于“府院联动”,地方已有探索。如福建省在省、市、县三级建立企业破产和信贷风险处置工作统一协调机制;广东佛山、惠州成立了由市委政法委牵头、政府各相关部门参加的协调机制,与破产审判工作直接对接。当然这方面还有很大完善空间。下一步各级法院将和行政机关加强联系,推动建立破产费用的综合保障制度,努力在破产经费保障方面多做一些工作。

纠正一个说法,“府院联动”不是说为法官减轻负担,而是使破产制度更加合理。按现行《企业破产法》,对破产管理人的管理、培训、考核依附在法院,就域外经验而言,这部分事务多依托行政权管理。

破产管理人制度的创新

财新记者:你刚才提到了《纪要》制定的背景,为何不一步到位出台司法解释?

贺小荣:这份《纪要》形成过程比较长,最初我们针对破产管理人、破产重整、关联企业破产等制度做过司法解释调研,先后组织过多次研讨,并征求地方各级法院意见,充分听取各方意见。

通俗来说,会议纪要是全国各级法院法官代表在会议上达成的共识,大家一致认为应该这样来理解和适用法律,它起到的作用是凝聚共识。司法解释和会议纪要的差别在于,司法解释制定后,可以直接作为裁判依据。但如今破产审判涉及的问题非常多,《纪要》征求意见稿多达60条,正式公布的也有50条之多。我们认为,这些问题上升为司法解释为时尚早,还有待实践检验。作为法官办理破产案件中达成的共识,《纪要》实际上也能起到统一法律适用标准的作用,其影响也是很大的。

财新记者:和最高法院十年前制定的两个司法解释相比,《纪要》对破产管理人制度有不少新提法。我注意到,《纪要》征求意见稿写了要探索推行临时管理人制度。不少法官也认为,临时管理人可在预重整及一些紧急破产案件中发挥作用,便于维持企业资财稳定。最终出台的《纪要》为何删除了该表述?

贺小荣:破产管理人制度是我国破产走向规范化、市场化的关键环节。从现实情况看,我国破产管理人制度虽在很大程度上推动了破产法治的发展,但在选任、考核评价、履职保障等方面,仍存在短板和不足。

2007年《企业破产法》实施时,最高法院颁布了《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》,初步建立了管理人制度基本规则。《纪要》着力提升管理人职业素养和执业能力,强化对管理人的履职保障和有效监督,具体作了多方面设计。

一是强化竞争选定管理人方式,实现管理人能力与责任相协调。《纪要》明确上市公司破产等重大复杂破产案件中,一般应当通过竞争方式依法选定管理人;合理划分了法院和管理人的职能范围,落实管理人职责。

二是完善管理人结构。吸收具有专业技术知识、企业经营能力的人员参与破产管理;探索管理人跨区域执业;实行管理人分级管理、定期考评。

三是推动建立综合保障制度,促进管理人队伍科学发展。切实推动建立破产费用综合保障制度;支持、引导、推动管理人成立管理人协会,通过管理人协会实现队伍自律和健康发展。

关于临时管理人问题,地方法院已有实践,在某些个案中发挥了积极作用。但我们认为,临时管理人制度还需要通过实践不断探索和检验,待时机成熟后再上升为制度。

还有一点,我国破产管理人结构相对单一,律师居多。实际上,破产管理人要懂经营管理,特别是在破产企业破产重整方面。

审慎财新记者:最高法院工作报告表示,今后将依法审理破产重整等案件。《纪要》对破产重整制度如何规范?

贺小荣:通过重整制度对具有挽救价值的困境企业加以挽救,可以避免破产,维护社会利益。《纪要》总结了十年来的实践经验,主要在以下方面对破产法重整制度进行了发展完善:

一是明确了重整对象应为具有挽救价值和可能性的困境企业,对不具有挽救价值以及拯救可能的“僵尸企业”,应不予适用重整。明确此点在当前去产能过程中十分重要,可以防止“僵尸企业”借重整拖延被清理,影响供给侧结构性改革的推进。

二是明确了法院审查和批准重整计划的依据。《纪要》突出强调,法院批准重整计划时要考虑其中是否包含让企业获得盈利能力的经营方案。重整不仅是债务减免和财务调整,更重要的是通过制定让企业改善经营、重新获得盈利能力的经营方案,改善企业的生产经营,提高企业的质效,让企业获得新生。

三是贯彻了对具有重整价值的企业尽力拯救的原则。对于重整计划无法执行的,不是简单地转入清算一破了之,而是规定了重整计划的变更程序,允许债务人或管理人申请变更,有利于对困境企业的拯救。

四是规定了预重整制度。这有利于协调当事人法庭外重组和司法重整之间的关系,尊重当事人的自主选择,提高重整效率。

财新记者:破产清算能直接淘汰落后产能。2018年政府工作报告提到,今后要加大“僵尸企业”破产清算和重整力度,做好职工安置和债务处置。债权清偿顺位问题困扰一些企业的破产清算。最高法院如何指导解决类似问题?

贺小荣:从全国法院受理的破产案件数量来看,绝大多数是清算案件。当前在破产清算程序中,存在的主要问题,一是“无产可破”案件的费用缺乏制度性保障;二是现有破产清算制度缺乏对简易程序的规定,无法对案件实现繁简分流,以提升审判效率;三是诸多请求权的实现顺序还缺乏明确规定,不利于稳定市场交易预期,提升营商环境。

对此,我们这次在《纪要》中就部分问题进行了规定。比如针对破产债权的清偿原则和顺序问题,《纪要》明确:对法律没有明确规定清偿顺序的债权,法院可以按照人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则,合理确定清偿顺序。下一步,我们将在充分调研的基础上尽快颁布司法解释,为各类市场主体提供稳定预期和明确指引。

财新记者:《企业破产法》未确立关联企业实质合并破产原则,不过实践中已有大量案例。《纪要》用8个条文设计“探索运用实质合并破产制度”,是基于何种考虑?

贺小荣:规定关联企业合并破产制度,是回应实际需要。关联企业及其之间的关联交易已成为一种重要的经济现象,并且日趋复杂化和国际化,随着关联企业破产案件日益增多,如何处理此类案件已成为实务界和理论界共同面对的重要课题。我国现行《企业破产法》和相关司法解释主要是针对单个企业破产所作的规定,难以应对关联企业破产时的诸多复杂问题。

在当前破产审判中,关联企业破产问题非常突出且争议较大。实践中出现过两种情形,一是确实是关联企业,但利用这种关系逃债,欺骗债权人,另一种是不当拉扯关系,把不具有实质关联的企业拉到一起破产,把好的企业拖垮。这两种都是我们不允许的,运用关联企业破产制度来解决这些问题十分必要,《纪要》对关联企业的破产作了一些原则性规定,法官要持高度审慎态度。

涉及到关联企业破产的问题还有很多,以后我们要通过专门的司法解释来解决。

财新记者:和国外相比,破产信息化、“执转破”是中国破产制度的创新。实践效果如何?

贺小荣:我带破产法官到美国考察时,对方对我国的破产信息化建设感到吃惊,难以想象我们可以通过网络开债权人会议,认为在这点上,中国是超越他们的。

近年来,最高法院从三个方面推动破产审判信息化。一是2016年8月正式开通全国企业破产重整案件信息平台,实现了破产案件一站式网上业务协同服务,通过对债务人信息的公开,吸引更多投资人,促进困境企业重整再生。

二是及时公布破产企业信息。比如,家美天晟武汉置业发展有限公司重整中,通过信息网在一周内就招募到七个意向投资人,企业预先收取订金1.5亿元,为后续重整打下了较好基础。

三是践行破产正当法律程序,提高破产效率。2017年5月东风电机有限公司破产重整案件通过信息网竞选管理人,七天内有北京、上海等地17家中介机构报名。截至2018年2月底,我们利用信息网召开网络债权人会议33场,涉及债权人32102人次,涉及债权金额达1374亿余元,有效节约了破产程序费用,加快了破产审判进程。

此外,2016年以来,最高法院还全力构建“能够执行的依法执行,整体执行不能符合破产法定条件的企业依法破产”的工作格局,称为“执转破”。这一程序目前不是很成熟,我们还在继续推动和完善。

财新记者:民进中央在今年全国两会提案中建议大幅修改《企业破产法》,认为诸多现存问题已无法小修小补。也有代表委员提出确立个人破产制度,使中国破产制度覆盖全部市场主体。最高法院对修法的态度是什么?

贺小荣:《企业破产法》已经实施十多年了,确实存在需要尽快完善的问题。最高法院会推进破产制度的完善,我们在审理案件的同时,会积累、梳理集中存在的问题,形成一些完善法律的建议、调研报告等,提交给立法机关,推动建立符合中国国情的破产法律制度体系。 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

?(文/财新记者 单玉晓)


2018年12月11日 15:24
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